中国扩大内需的政策已经不是国际性金融危机发生时为了应对出口急剧下降而采取的临时性政策，而已经成为国家长期经济发展的基本国策，因此建立国内消费终端市场——零售市场的秩序和管控的主导权，保证零售市场中消费者利益和交易各方的权益，从而最终保证国民经济运行安全和经济的持续增长就显得特别的紧迫。中国国内的终端市场——零售市场不允许再出现类似出口贸易世界第一而话语权和控制权旁落他人的局面。
一、中国国内零售市场发展的忧虑
1995年3月中央政府开始推动中国传统的零售业向以超级市场为代表的现代连锁商业的转型，同年12月家乐福在北京开出了进入中国的第一家店，1996年沃尔玛在深圳、麦德龙在上海分别开出了他们的第一家店，家乐福则在上海开出了第二家店。世界零售业前三强在中国开店的业态选择上都采用了最具规模(1万平米以上)的大型综合超市和仓储式商场，而当时中国的零售业在政府的推动下开设的都是三五百平米的小型超市和几十平米的便民店。外资的大型综合超市和仓储式商场具有食品超市、折扣百货店和批发商店的功能，作为超市和批发商店它打压了中国刚刚起步发展的小型超市，作为折扣百货店打压了中国当时还没有转型的传统百货店。
根据上海连锁经营研究所近十年的跟踪统计分析，在上海一家外资的大型综合超市可以替代掉20家小型超市，目前上海有外资的大型综合超市97家，而小型超市从最高峰的近5000家跌到今天的3000多家，也就是说当时中国最为传统弱小的零售业在向现代化发展的过程中一开始就遇到了世界零售巨头的打压。外资零售巨头经过15年的发展基本上都成为中国大陆市场全域性连锁公司，而中国的零售巨头除家电连锁店外一般都是区域性或有限的区域发展的连锁公司。
目前中国零售业的第一主力是大型综合超市，而外资零售在这一主力业态中占据了主导地位。以上海市2010年1月份的数据为例，外资零售占大型综合超市数的55%强，在销售规模上就大型综合超市单一业态的公司排名前五位都是外资零售企业。零售市场可以说是中国国内市场中开放最早和最为彻底的市场，2004年12月11日根据中国加入世界贸易组织的承诺，中国完全开放了零售市场。中国用零售市场的完全开放换取了对金融、电信等战略行业保护期的延长。中国的零售市场将继续向全世界开放，这是中国的承诺。
但我们今天将扩大内需市场作为经济持续发展的基本国策时，有必要重新审视零售业是否要划入关系国家、民生和国民经济安全的战略性行业。因为今天在中国开放的零售市场上已经出现这样三个关系到公平交易、公平竞争、中小零售商保护的问题。
第一，目前国内以销售食品和快速消费品为主的零售商(连锁性超商)和供货商的交易规则不是由中国的零售业制定的，而是由率先进入中国市场的外资零售巨头制定的，高昂和名目繁多的“进场费”、严重的拖欠供货商货款、向供货商摊派各种费用和销售管理人员，使工商关系极为紧张。而中国处于弱势地位的零售商只能按外资零售巨头带来和制定的交易规则行事，否则无法生存。事实是外资零售巨头在零售业的主力业态和关系老百姓基本生活食品和用品领域中占据了主导地位,这是需要引起中国高层高度重视的。在中国零售业中占第二位的主力业态百货商店在向精品化和品牌化转型发展时，在国际奢侈品销售领域其交易规则也是由外资品牌商制定的，百货零售商为了引进国际奢侈品品牌需要补贴高昂的装修费用而只能得到比一般商品低得多的销售毛利收入。外资零售商和品牌商主导的这种交易规则另外一面是导致中国零售行业出现商业信用丧失、交易的不公平、企业自主经营能力弱化、寻租的腐败现象盛行、现代的连锁经营方式的异化(规模的不经营)和零售市场秩序的混乱。
第二，几乎所有的外资零售商在中国的发展都享受到了超国民的待遇，超低的地价、租金和优惠的税收条件等等，引进外资是中国改革开放的一项基本政策，但如果外资的进入条件超出了进入国的“国民待遇”就会产生市场经济不容的不公平的竞争状况。在引进外资的问题上必须用法律来约束政府“招商引资”的业绩行为所带来的不公平的市场竞争行为，去除国民中奴性的“崇洋迷外”意识。
第三，外资零售巨头以大规模零售商的资金实力、管理技术和大型业态在中国缺乏城市商业网点规划的条件下无规划的开店，已经造成了对中国区域性零售商尤其是许多中小零售商的伤害。中国是一个正处在商业现代化进程初期的国家，更是小商业的王国，如果外资的大规模零售商肆无忌惮打压中国的区域零售商和中小零售商对培育中国现代的零售商业、对国内市场的就业、社会稳定和零售业的多元化和千姿百态的发展会产生极为不利的影响。
二、国内零售市场秩序的法制建设和管控的建立
市场经济是法制经济，中国要在国内的零售市场建立公平、高效的市场秩序，并牢牢掌控管理的主导权必须强化零售市场的法制建设。针对目前中国零售市场出现的不公平交易、不公平竞争和外资零售商对中国区域零售商和中小零售商无规制打压的现象，国家必须尽快出台以下三个法律：
1、零售市场交易规则的法制建设——《零售商与供货商交易管理条例》。2005年国家有关部委联合颁发了《零售商与供货商交易管理办法》，但实施的效果并不理想，主要问题是“办法”的法律层次效率较低、执法者的权限模糊、缺乏程序性的规定、处罚力度不强。现在有必要将“办法”上升到国务院的法规的法律层级。在《零售商与供货商交易管理条例》中要重点制约零售商向供货商无端收取的与销售额无关的固定费用(制定严格的细则防止零售商将各种收费归并于销售折扣返点的“帽子戏法”)，制定严格的付款帐期，限制向供货商摊派费用、限制供货商促销人员派驻商场。
2、零售市场发展规划的法制建设——《城市商业网点规划管理办法》。国务院准备出台《城市商业网点规划管理办法》已经好几年了，现在必须抓紧时间修改制定颁布了。城市商业网点规划管理是城市规划管理的极为重要的内容，中国正处在高速的城市化进程之中，“办法”的早日颁布出台将会使中国的城市化进程更加健康，也将使城市的商业功能布局和业态布局更加合理化，为避免城市商业设施的重复建设和商业业态的恶性竞争起到重要的作用。同时会大大节制外资零售商无约束的发展，为中国城市的商业发展创造商业业态共生共荣合理竞争的环境。
3、中小零售商保护的法制建设——《大型零售商发展的规制》。在世界上中国是极少数的对大规模零售商发展没有法律规制的国家。而零售行业本身的发展规律是要以中小零售商为基础，以大规模零售商为引领的行业。没有基础性的中小零售商零售业的发展是不健康的，也是不可能满足消费者千变万化的个性化的消费需求，城市也不可能多姿多态。《大型零售商发展的规制》的法律，要重点设置大型零售店铺开店的前期听证制度和审批制度，以及对大型零售店铺定性的业态标准和规模性的数据指标。国内零售市场的法制建设就是为国内的区域零售商和广大的中小零售商创造发展和强大的市场空间。
零售市场的法制建设是为了保证中国在内需市场上的决定权和主导的管控权。如果中国没有对内需市场切实的管控权，中国国内消费的终端市场存在着利益旁落的现实的可能性，一个国家的终端消费市场是真正的国家经济命脉。从中国零售业目前发展的阶段上来看，国家对零售市场的管控应主要集中在三个方面：第一，对关系民生基本食品和用品在紧急状态下的品种管控和价格管控。第二，对城市商业地产的管控。第三，对未来零售业主要发展形态“购物中心(Shopping mall)”开发对象的管控。
2010年1月全球第三大零售商Tesco乐购首个在中国的商业地产项目在山东青岛开业，在此商业地产项目中Tesco乐购开设了名叫Lifespace乐都汇购物广场，是集购物、娱乐、美食、健身等于一体的一站式综合购物中心，这也是外资零售商在中国投入运营的第一个超大型商业地产项目。这一项目的开业释放出这样一个信号，外资零售巨头开始以开发商业地产的形式大规模发展购物中心。
对外资零售巨头的这一发展动向中国必须予以高度警觉，原因是，这种发展将使外资零售巨头在中国收取到双重的商业利益，第一，中国现今零售市场的规模只相当于未来20年中国零售市场规模的13%，今天开发的大型商业地产将获得巨大的地产增值回报，第二，购物中心是一个可以集合整个零售业、餐饮业、休闲娱乐业业态的大型商业形态，这就预示着外资零售巨头已经在谋划完整地整合中国零售业和其他服务业的战略，财不大气不粗的中国零售业是有可能只沦落为其中的支付租金的“打工者”的。
因此，国家对零售市场的管控的关注点要重点放在外资零售巨头开始涉足的大型商业地产开发项目和发展购物中心的业态上。当前欧美等国大范围地用各种方式制裁中国的出口产品反对贸易自由化的行为盛行，因此中国强化对国内零售市场外资零售巨头不符合市场公平原则行为的的管控，是一种对等的市场应对。
在过去的两年里国家制定了“扩大内需保增长”的政策，同时制定了十个产业的振兴规划，唯独没有制定与内需市场直接相关的“流通产业振兴规划”，现在是时候了!
（作者 顾国建，作者为上海商学院教授，上海连锁经营研究所所长）
